“黄河宁，天下平。”2019年9月18日，习近平总书记在河南省主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，指出黄河流域生态保护和高质量发展是重大国家战略。
2020年1月3日，在中央财经委员会第六次会议上，习近平再次强调，黄河流域必须下大气力进行大保护、大治理，走生态保护和高质量发展的路子。
半月谈记者实地走访内蒙古、陕西、河南、山东等沿黄9省区调研发现，随着近年国家对黄河生态保护力度不断加大，黄河流域生态环境持续向好，水土流失、水质污染、湿地退化等问题明显好转，造福了两岸群众，保护黄河生态环境已经成为各地共识。与此同时，沿线地区仍普遍存在发展与保护的矛盾，黄河流域在水源涵养、水资源利用、水土流失治理、生态系统修复等方面依然任重道远。
国家应尽快统筹全流域发展规范，建立起“大黄河”保护机制，推进“黄河大战略”，推动全流域协同治理。
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大战略:黄河宁，天下平
刚刚过去的2019年，是黄河不断流的第20个年头。
从20世纪90年代的疲态尽显、难堪重负，到现在河畅其流、水复其动，黄河恢复了健康生命，为流域内群众生活和经济社会发展奠定了基础。
今日之大黄河
黄河岸边的河南省长垣市，因黄河而生，也曾因黄河泛滥而穷困。
历史上，长垣市十年九涝一旱，新中国成立前，还经常遭遇黄河水害。新中国成立后，通过不断加大黄河防汛工程建设，长垣市不仅水害减少，还借助黄河水资源优势，不断夯实农业根基，发展工业。今天，长垣市不仅成为河南的经济强县，还被誉为中国起重机械名城、中国卫生材料生产基地、中国防腐蚀之都和中国厨师之乡。
在大保护下，黄河的生命力不断增强，水资源的支撑力不断强化。黄河水利委员会河南黄河河务局水调处处长冯利海说，据统计，近20年来河南黄河干流累计调度供水518亿立方米，多次化解河南沿黄地区重大旱情，不仅为河南沿黄26处大中型灌区粮食丰产提供了有力的水资源支撑，也是沿黄地区城市生产和生活用水的重要来源。
长期以来，黄河以占全国2%的水资源，承担着12%人口、15%耕地以及几十座大中城市的供水任务。黄河水利委员会水调处处长可素娟说，黄河流域水资源紧张的问题突出，自1946年人民治黄开始，在中国共产党的领导下，不仅通过工程措施兴利除害，将千年“害河”变“利河”，还通过全流域水生态、水环境的“大保护”和水资源的科学合理调度，实现上下游统筹、左右岸兼顾，人类生产生活用水与河流自身生态用水优化配置，有力地提升了黄河水资源对经济社会发展的支撑力。
记者驱车2600多公里，从河南省郑州市郊的花园口，逆流而上至甘肃省兰州市，看到黄河之水以万钧之势冲入深山峡谷，又在沃野平原缓缓流淌。在河水连绵不绝的滋润中，沿岸的生态环境得到明显恢复，河滩地区形成许多绿洲，水鸟飞翔其间。
在内蒙古准格尔旗砒砂岩治理区，五彩的砒砂岩披上了由沙棘、油松、山杏织成的外衣。准格尔旗水利局副局长武志强说，通过植树种草等生物措施和工程措施，准格尔旗的水土保持治理程度达60%，植被覆盖率达74%。
黄土高原，正在由“黄”变“绿”。记者从陕西省农业遥感信息中心提供的卫星遥感图对比看到，延安实施退耕还林区域的颜色明显变绿变深，植被覆盖度上升趋势尤为显著。水土保持让当地空气质量明显转好，沙尘天气明显减少。
曾经贫瘠的黄土高原生物多样性也日渐丰富。根据国家林业和草原局有关部门发布的长期监测结果，在延安子午岭林区800平方公里监测区域内，共拍摄到华北豹个体数量至少28只，是目前我国境内发现的豹密度最高的区域。
黄河入海口，曾经贫瘠的盐碱滩，正成为鸟类“国际机场”。在山东黄河三角洲国家级自然保护区，随处可见大天鹅、野鸭、丹顶鹤等保护鸟类。保护区管理局科研中心赵亚杰介绍，保护区内鸟类由2000年的283种增加到现在的368种。保护区成为我国暖温带保存最完整、最广阔、最年轻的湿地。
生态优先已成流域共识
在中央的部署和政策引导下，保护黄河、生态优先已成为流域内共识，各地不断加大黄河水质保护、水土流失治理和水污染防治工作力度，为黄河生态环境持续向好奠定了基础。
2019年12月13日,白天鹅在山西平陆黄河湿地水面上游弋詹彦/摄
青海是黄河水源地，曾经面临严重的水土流失问题。根据第三次全国土壤侵蚀遥感调查，青海黄河流域总面积15.31万平方公里，其中水土流失面积为6.02万平方公里。
自2016年开始青海不断加大水土保持工作。青海省水土保持局副局长曹江源说，通过科学治理，项目区轻度以上水土流失面积减少40%～70%，土壤侵蚀量减少50%～60%，植被覆盖率增加15%～25%。当地粮食单产提高25%～30%，人均纯收入增长20%～30%，项目区水源涵蓄能力增强。
黄河水土保持绥德治理监督局总工程师党维勤说，水土保持工程建设，改善了黄河流域生态环境、促进了水土资源的可持续利用和生态环境的可持续维护。以前20毫米降雨黄土高原上就会有径流和泥沙的沟口，现在50毫米的降雨也不会有，生态环境确实变好了。
记者走访发现，各地对黄河水污染的治理力度不断提升。甘肃省生态环境厅督察专员连兵介绍，黄河甘肃段共913公里，流域面积大，人口较多，曾经面临较大的污染压力。从2016年起，国家每年投资四五亿元用于河流治理，加大河道清淤、人工湿地、污水处理厂的提标改造，成果显著。目前，黄河干流化学需氧量和氨氮排放量分别比2015年下降了7.49和7.4个百分点。
黄河勘测规划设计研究院有限公司董事长张金良介绍，湿地被称为“地球之肾”，与森林、海洋并称为全球三大生态系统，具有涵养水源、净化水质、调节局地气候、蓄洪防旱、维持生物多样性等多种功能，黄河流域的湿地环境对黄河的河道健康乃至全国的生态环境都有重要的意义。
在河南省三门峡市，黄河湿地保护区成为“天鹅湖”，这里有万亩芦苇荡。每到冬季，来自西伯利亚的白天鹅就会到这里越冬，2018年到三门峡黄河湿地越冬的白天鹅已近5000只。“天鹅湖”的出现源于当地持续多年对黄河湿地的保护。近些年，三门峡不断推进黄河湿地修复和沿黄生态绿廊建设，同时积极调整产业结构，坚持污染减排和生态扩容两手发力，将黄河湿地保护和城市发展融为一体。
发展与保护矛盾依然存在
近年来通过黄河“大保护”和水资源的科学调度，极大地满足了流域内地区经济社会发展的需求，但由于各地经济发展转型对水资源需求不断提升，沿线不少地区仍然“喊渴”。
2019年5月11日拍摄的位于延安市吴起县的退耕还林森林公园陶明/摄
黄河水利委员会水资源管理与调度局副局长石国安说，目前黄河水量分配依据的“87分水方案”，是以有关各省(区)1980年实际用水量为基础，考虑农业、工业和城市发展用水增长进行分配的，但是随着流域内经济发展的转变，水资源需求与分配出现了不对等的问题。
甘肃省曾做过全省水资源综合规划，预测显示，到2020年、2030年甘肃省黄河流域需水量、耗水指标均超出国家分配的耗水指标，指标性缺水可能成为甘肃经济社会发展的重大制约。黄河入海口所在的山东东营，虽然紧靠黄河，但仍严重缺水，当地人均水资源占有量不到290立方米。
延安市也是一个缺水城市，人均水资源量只有全国和陕西省人均的1/3和1/2，干旱缺水已经成为制约延安市经济社会发展的重要因素。延安市水务集团董事长张慧明说，包括延安、榆林在内的陕北地区经济发展对水依赖很大，经济布局“撵着水走”的趋势明显，而且水利灌溉建设相对滞后，农业不能摆脱靠天吃饭的格局，各县区居民供水也较为紧张。
此外，记者走访还发现，黄河生态破坏案件居高不下。2018年，河南省检察机关和水利部门合作开展了“携手清四乱·保护母亲河”专项行动，发现了超过200起破坏黄河生态的案件线索，黄河河道和湿地生态面临严重破坏的威胁。
人水和谐需要全流域“大保护”机制
综合来看，“缺水”仍将是长期影响黄河河道健康和流域发展的重要因素，应加大全流域的生态保护，强化黄河源头生态蓄水能力，中游进一步建设完善绿色生态屏障体系，下游加快黄河生态廊道建设，以“大保护”推动“大治理”，把黄河建设成中华民族的“幸福河”。
据了解，目前黄河水资源分配参照的“87分水方案”，分配基数采用的黄河天然径流量为580亿立方米，但最新水资源调查显示，黄河天然径流量已不足500亿立方米，根据预测，到2030年黄河天然径流量还将减少20亿立方米。而且，目前黄河流域地表水开发利用率和消耗率已达86%和71%，远超黄河水资源承载能力。缺水，将是黄河面临的长期挑战。
对此，黄河水利委员会相关专家表示，解决黄河的缺水问题首先要加强黄河河源区的生态保护，进一步筑牢“黄河水塔”，遏制三江源区生态环境退化的趋势，提高区域水源涵养能力。黄河水资源保护科学研究院高级工程师王化儒认为，为了更好地鼓励地方政府做好黄河水生态保护，应尽快完善生态补偿机制，加快推进黄河生态带建设。
2018年6月23日无人机拍摄的山东黄河三角洲国家级自然保护区景色郭绪雷/摄
针对黄河滩区面临的保护与发展难题，受访专家建议，可建设黄河下游生态廊道，通过滩区再造，在下游滩区打造高滩、二滩和嫩滩的空间布局，实现保护与发展的双赢。张金良说，高滩可实施生态移民，建设特色小镇;二滩可发展高效农业，构建田园综合体;嫩滩经常行洪，并结合已有湿地自然保护区构建湿地生态系统。
黄河流域生态环境持续向好，是沿黄地区达成共识、共同协作的结果，但目前从体制机制上还需进一步建立起全流域的“大保护”机制。黄河流域生态环境比长江流域脆弱，更应突出搞大保护、不搞大开发的原则。应着力解决目前仍存在的“九龙治黄”的问题，避免黄河生态保护各自为战，上游不管下游、左岸不管右岸等问题。
对黄河水土保持、生态治理等工程，国家应给予更多的灵活性支持和政策鼓励，有效减少生态项目推行阻力。可考虑在生态环保项目中采取以奖代补、村民自建的建设管理模式，生态治理项目采用与农牧民签署合同的方式，让农牧民充分参与并获得直接效益，调动积极性，增强黄河生态保护的社会力量。
此外，应警惕一些生态保持项目因为疏于管理成为日后黄河防汛的隐患。比如，目前陕北地区沟道水土控制主要依赖淤地坝，而高达90%的淤地坝已经淤满甚至损坏，由于人口迁徙、种粮效益低、农村老龄化等问题，群众普遍无力维护淤地坝，一旦出现强降雨很可能会加剧险情。
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“断层”隆升:把脉黄河流域高质量发展
黄河流域是我国重要的经济地带，也是南方与北方的过渡地带，新中国成立以来经济发展成就斐然。然而，与长江经济带等区域相比差距明显。一些人甚至认为，自西向东的黄河流域，就像一道横亘在南方与北方之间的经济“断层”。
生态保护与经济发展矛盾突出、经济与社会发展不均衡、区域发展差距大、产业转型升级任务重……眼下，黄河流域高质量发展面临诸多重大突出问题。半月谈记者梳理沿黄9个省区相关经济指标，走访多地干部群众后认为，在生态优先、绿色发展理念指引下，加快构筑现代产业体系，搭建区域协同发展机制，打造区域增长极，进一步扩大开放，“断层”方能隆升为高质量发展高地。
战略地位突出
粮食生产核心区、资源能源富集区、基础工业雄厚……“在全国经济社会发展格局中，黄河流域的战略地位非同一般!”河南大学校长宋纯鹏感慨地说。
母亲河两岸分布着广袤的农田和牧场，是名副其实的“国家粮仓”。据沿黄9省区统计局发布的数据，2018年，沿黄省区粮食、油料产量分别占全国的35.37%和49.12%，全国五大粮食净调出省区中，河南、内蒙古均为沿黄省区。五大牧区中的内蒙古、青海、甘肃三省区均为沿黄省区，2018年，奶、肉类、禽蛋产量分别占全国的50.4%、33.16%、40.27%，是滋养全国人民的“副食店”。
黄河流域有“能源流域”之称，是我国主要的能源生产和输出基地。煤炭、石油、天然气，以及铁、有色金属、稀有金属等矿产丰富多样，产业优势明显，形成了世界级的能源和资源类产业群。全国原煤产量前10名的省区，6个是沿黄省区，2018年沿黄省区原煤产量占全国的78.6%。国家批准建设的4个现代煤化工产业示范基地，内蒙古鄂尔多斯、陕西榆林、宁夏宁东均位于黄河中上游。
在河南原阳县原武镇拍摄的秋收场景李嘉南/摄
鄂尔多斯市发改委副主任陈勇说，北煤东运、南运，西气东输、西电东送、新能源开发，沿黄省区都发挥着主力作用，是全国经济社会发展的“动力引擎”。
沿黄地区也是我国重要的原材料和基础工业基地，新中国成立后，国家布局建设了济南、郑州、洛阳、太原、西安、包头、兰州等一批工业基地，钢铁、有色和稀有金属等资源类产品生产加工业发达，化工、新材料、高端装备制造、航空航天、电子信息、军工等产业实力雄厚，在全国具有一定优势。
发展差距明显
受自然条件、区位、产业基础、科技人才等因素影响，沿黄省区在经济发展上面临多种难题:
一是区域经济总量偏小，增速相对慢。按照国家统计局和各省区市初步核算的数据，2019年，沿黄9个省区的地区生产总值约占全国的24.97%，相比之下，长江沿线11个省市的地区生产总值约占全国的46.2%。
位于宁夏回族自治区青铜峡市的黄河楼王鹏/摄
以初核数据看，2019年，沿黄省区地区生产总值增长最快的是四川和河南，分别为7.5%和7%，另有5个省在6%-6.5%之间，其余低于6%，北方经济龙头山东的增速仅为5.5%。相比而言，长江沿线省区均在6%以上，其中7个省在7.5%及以上，特别是云南、贵州、江西分别达到8.1%、8.3%和8%。为此，沿黄省区与长江沿线省市的经济体量差距呈进一步拉大态势。
二是区域内发展失衡。2019年，山东、河南、四川的地区生产总值分别71067.5亿元、54259.2亿元和46615.82亿元，分别居全国第3位、第5位、第6位，陕西为第14名，内蒙古、山西分别位居20和21位，甘肃、宁夏、青海分别居27、29和30位。陕、晋、内蒙古、甘、青5省区的生产总值之和，仅与山东一省的体量相当。
从人均地区生产总值看，沿黄省区普遍低于全国平均水平。从发展阶段看，下游的山东已经进入工业化后期，而中上游很多地区仍处工业化中期甚至初期。
三是传统产业比重高，产业结构重，新旧发展动能切换慢。
沿黄一个产煤大市的市委书记说，过去，采煤和火电在全市工业中占绝对主导地位。近些年，随着煤化工、汽车、新材料、电子信息等产业发展，转型发展成效明显，全市煤炭的就地转化率已经超过20%，但能源产业在规模以上工业增加值中仍占70%左右。
山东在沿黄省区中经济规模最大、发展水平相对高，2018年，煤炭、冶金等传统产能约占工业产能的70%。内蒙古煤炭、电力、化工、冶金等能源资源类产业占规模以上工业增加值的87.2%。山西、宁夏、甘肃等省区的煤炭、冶金、电力、化工、机械、建材等产业增加值占规模以上工业增加值均在80%以上。
产业同质化问题突出，尤其是中上游省区，均存在能源产业独大的现象。“成也资源，败也资源。”内蒙古准格尔旗委书记乔允利说，过度依赖资源类产业，久而久之患上“资源依赖症”，资源类产品市场好时不愿转型，差时又无力转型。近年来，快速工业化和重化工阶段已过，能源和原材料需求减缓，沿黄省区面临经济换挡。
新动能发展慢。2018年，山东全省高新技术产业占规模以上工业产值的36.9%，而江苏、浙江的高新技术产业分别占规模以上工业产值的43.8%和51.3%。
其他沿黄省区也存在传统产业多新兴产业少、低端产业多高端产业少、资源型产业多高附加值产业少等问题。现有战略性新兴产业也多集中在材料、初加工品等产业链前端，中下游加工和终端应用产业少，行业龙头企业少，形成产业链和集群的产业少。
补短板把握三大原则
黄河流域生态保护和高质量发展升级为国家重大战略，令沿黄地区干部群众备受鼓舞。在东北等老工业基地振兴战略、京津冀协同发展战略、西部大开发战略与长江经济带、珠三角发展战略之间补起短板，有助于提升我国高质量发展整体水平，增强全国经济发展从南到北、自西向东的协调性。
北京大学城市与环境学院教授许学工认为，探讨黄河流域发展战略，要立足于流域特点和国家的战略需求，在执行中把握好三大原则:
一是确保生态保护与经济发展良性互动。沿黄部分地区经济社会发展相对滞后，发展的愿望强烈。有的市县干部把黄河大战略当作大干快上的契机，产生上项目等盲目发展冲动，这种心态需要警惕。必须坚持生态优先、绿色发展理念，严格遵守“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”要求，遏制盲目发展冲动，倒逼产业调整，走符合地区实际的高质量发展之路。
二是有效控制黄河流域内部、与长江流域等区域的发展差距。内蒙古伊金霍洛旗委书记华瑞锋认为，要从生态保护、产业转型升级和特色产业发展、新兴产业培育、财政转移支付、脱贫攻坚等方面，加大对黄河流域的政策支持力度，激发发展活力，逐步缩小发展差距。
三是确保经济与社会均衡发展。沿黄省区居民收入总体偏低，中上游地区贫困人口相对集中。2018年，全国城镇和农村居民人均可支配收入分别为39251元和14617元，沿黄省区中仅有山东的两项收入均超过全国平均水平，沿黄省区的贫困人口约占全国的25.57%。
强化协同发展
与长江“黄金水道”相比，黄河无航运功能，地理阻隔加上资源、产业同质化程度高，导致沿黄省区经济协作不紧密。建议从国家层面统一规划沿黄地区交通网，推进互联互通，畅通区域协同发展“血脉”。
2015年5月19日，一只藏羚羊在青海可可西里地区觅食吴刚/摄
黄河流域各省区和市县之间，资源、生态、产业、交通等条件各异，发展差距明显，经济关联度低，推进全流域高质量发展必须加强顶层设计，构建协作保障机制，加快涉及黄河流域高质量发展的立法和干部政绩考核等体制、机制创新，完善发展政策。
加快构建现代产业体系。支持沿黄省区传统支柱产业升级，引导资源富集区延长资源类产业链，在产业同质化程度高的山西、陕西、内蒙古、宁夏等地设立跨省区的煤化工、清洁能源等现代能源经济示范区和黑色、有色金属、稀有金属、装备制造等产业转型发展示范区，避免低水平同质化竞争。控制资源富集区的矿产开发规模，激发转型和市场意识。
科学布局新兴产业发展，构筑生态经济产业链。布局一批新兴产业重点项目，支持融合发展，搭建跨省区的产学研联盟和技术交易市场，壮大风险投资等投融资体系，激发“双创”活力。在黄河中上游地区建设生态经济发展先行区、生态文明建设示范区。内蒙古社科院经济研究所所长于光军建议，支持文旅和特色电商等现代服务业发展，壮大“生态+”产业集群，推动生态保护与农牧业、工业、现代服务业融合发展，促进产业生态化、生态产业化。
2019年8月14日，朝霞下的黄河乾坤湾景色陶明/摄
搭建黄河流域经济协作和一体化发展机制。定期举办全流域经济合作交流会。坚持因地制宜、分类施策，调整完善区域政策体系，支持各地发挥比较优势发展经济，加强区域产业联动、构建一体化交通网络，促进协同发展。
进一步扩大开放。黄河中上游是丝绸之路经济带的起点，但是沿黄省区外向型经济体量小，“一带一路”的桥头堡作用不足。2018年的货物进出口总额约为37371亿元，占全国的12.25%。当年，广东、江苏货物进出口总额为71618.35亿元、43802.2亿元，均大幅超过沿黄省区总和。
西宁市发改委副主任屈国栋建议，国家在外向型经济发展和自贸区、出口加工园区等开放平台建设上，给予沿黄省区一定倾斜。加快推广自贸区探索出的新机制，扩大与“一带一路”国家的贸易、产能转移等经贸合作，增强对“一带一路”建设的支撑服务能力，牵引高质量发展。
发展城市群，打造增长极。黄河流域地域辽阔，中上游地广人稀，生产要素分散问题突出。需要发挥城市群、国家中心城市集聚生产要素作用，努力优化资源要素配置和生产力空间布局，逐步打造有竞争力的增长极。
近年来，沿黄城市群经济和一体化发展取得一定进展，但是经济实力不足，协同发展水平低。从2018年城市群的经济实力看，纳入中原城市群的河南、山东、山西22座地级市生产总值为5万多亿元，太原、关中平原、呼包鄂榆、兰西城市群的生产总值分别在7000亿元、1.9万亿元、1.3万亿元、5000亿元左右，而长三角、珠三角城市群的生产总值正迈向20万亿元和10万亿元，差距悬殊。
沿黄城市群的城市间单打独斗问题依然突出，基本公共服务一体化、产业分工协作等方面需要进一步深化。交通等基础设施短板是制约城市群一体化发展的一大瓶颈。兰州市常务副市长吕林邦说，交通等基础设施不完善，是兰(州)西(宁)城市群建设遇到的瓶颈，特别是城际路网不健全、骨干道路等级低、城市群与外界联通能力弱等问题突出。
国家应当督促落实城市群发展规划，完善中心城市功能，提升中心城市和城市群的经济和人口承载力。消除基础设施短板，便捷出行、物流、资本、信息流动，密切城市联系;推动城市群中心城市优势产业创新，引导差异化发展、分工协作。加大沿黄城市群一体化发展力度，增强政策靶向性，打破地域限制、政策壁垒，实现城市群高质量发展。(采写记者:任会斌、宋晓东、谭飞、张军、张志龙、骆晓飞、张玉洁、邵瑞)（刊于《半月谈内部版》2020年第2期）
(责任编辑：张云文)
