晚清兰州东教场新春阅兵
清朝惩明代之弊，为了避免监察官员介入党争，大力发展奏折制度，意图以官员之间的互相监督，取代过去的监察制度。但随着奏折制度日渐常规化，“密”折色彩褪去，奏折已经无法实现官员间互相监督的作用，反而使官官相护的现象更加严重，官场中的贪腐也愈发不受约束。监察制度的弱化与缺失，是造成清代官员大面积腐败甚至是有组织犯罪的主要因素之一。
乾隆时期官员贪腐呈现出很强的集团性
清代乾隆时期，中国经济发展迅速，国力强盛，但也是官员腐败案的高发期，乾隆皇帝的惩贪肃腐曾面临艰难的局面。
从乾隆四十六年（1781）到四十九年（1784）间，清廷共查出了浙江嘉湖道王燧贪纵营私案、甘肃通省冒赈案、乌鲁木齐冒销帑银案、山东巡抚国泰贪纵营私案、闽浙总督陈辉祖抽换侵盗入官赀财案和江西巡抚郝硕勒派属员等六起集团性贪污贿赂大案，每起案件都涉及该省州县以上官员数十人甚至上百人，且往往持续数年甚至二三十年后才被发现。在江西巡抚郝硕的案件中，除了巡抚和藩臬两司外，还有71名地方官涉案。乾隆帝为了避免全省的行政瘫痪，不得不将涉案的这些官员“免其革任”,只能议罚了事。这些案件不仅牵涉的官员多，而且贪赃过程中官员们默契配合，甚至有组织行动，呈现出很强的集团性。其中又以乾隆四十六年（1781）的甘肃通省冒赈案最具代表性。
清代的甘肃地瘠民贫，但地处军需要道，饷用浩繁，每年依赖中央协拨巨额银两采买粮食，赈恤灾民，供应当地满汉驻军。乾隆二十五年（1760）为节省库帑，清廷特准甘肃及外省商民，缴粮捐纳监生，以解当地之需。凡捐粮达到一定数额者，可入国子监为监生，获得步入仕途的机会。后因诸弊丛生，朝廷一度下令停止收捐监粮。乾隆三十九年（1774），陕甘总督勒尔锦再次奏请恢复捐监旧例。在中国古代社会，捐纳常是国家用来快速获得财政来源的一种手段，用于军需、赈灾之急需，但往往蠹害国政民生。乾隆帝对此事也异常小心，但在大学士、首席军机大臣于敏中的支持和运作下，乾隆帝终于批准此议，并派以擅长理财著称的官员王亶望为甘肃布政使，在兰州主持全省捐监，乾隆四十二年（1777）王亶望擢升浙江巡抚，王廷赞继任甘肃布政使，接手继续办理通省捐监事宜。
自乾隆三十九年（1774）始，甘肃省连年报旱，请求赈捐。王亶望倚任兰州知府蒋全迪，将全省各属灾赈捏开分数，酌定轻重，令州县分报开销。同时，令各州县捐监无需照例缴粮，而改折银两，不必买粮贮仓。凡折捐监生、报灾分数经藩司议定后，道、府、直隶州照例加结，不得详查阻止。如实遇灾需赈恤时，各州县除浮冒贪污之外，其实散之数，亦多系放银抵粮。如此，各州县浮开贪污所得多落入王亶望等腰包。王廷赞继任甘肃布政使后，变本加厉，规定每名监生折收银五十五两，除另加办公费四两之外，再加“心红纸张”费二两。据王廷赞乾隆四十二年（1777）十二月二十八日折奏，仅当年一年甘肃全省报捐监生共四万七千零五十二名。
最终，在王亶望、王廷赞主持捐监前后五六年间，甘肃收捐监生总计三十万零四百六十一名，折收银在一千五百万以上②，超过全国地丁银岁入之半，而地丁银约占国家岁入之六七成。此项巨款大半归于捏灾冒销，被王亶望、勒尔锦、王廷赞及以下甘肃通省官员所贪污。
乾隆四十六年（1781）七月三十日，首犯王亶望处斩，勒尔锦赐令自尽，王廷赞于本年秋审时亦绞决伏法。其后陆续正法者共五十六犯，免死发遣者共四十六犯。一时间甘肃全省行政陷于瘫痪，当年的官员大计不得不暂停。之后，乾隆帝下令停止甘肃捐监，陕西、新疆收捐监粮一并停止。甘肃通省冒赈案涉案人数之多，涉案金额之大，令乾隆帝一再慨叹此案系“从来未有之奇贪异事”!
甘肃冒赈案是一个典型的集团性腐败案例，上有大学士于敏中、陕甘总督勒尔锦等人的庇护与暗中支持，下有甘肃通省府厅州县官员的全力配合，操盘手王亶望等得以从容运作多年。如果不是乾隆帝足够精明，恐怕仍然难以发现。其他贪腐案件虽然没有像甘肃冒赈案这么有典型的组织性，但每个案子都有大批官员涉案，集团性政治腐败成为这些案件的一个共同特点。
至此人们不禁要问：如此惊天数额的贪腐，为什么大清官场竟然没有一人举报而必须由皇帝自己去发现？清朝的监察系统哪里去了？
清朝皇帝不重视监察官员在惩贪防腐中的作用，而是通过奏折让官员们互相监督
根据《清会典》记载，清代掌握监察大权的部门是都察院，负责掌司风纪，监察百官的政绩与品德。都察院下设十五道监察御史和六科给事中，监察御史分别对全国各省的刑名事务进行审核、监察，给事中则分别对口监察吏、户、礼、兵、刑、工等中央各部院的事务。二者合成“科道”.
然而，清代的科道体制最大的变化有两点：第一，御史作为监察官员，不但失去了自宋明以来巡视地方的权力，陷入到日益繁琐的程序性事务，而且，科道官员通过“风闻奏事”的权力也几乎丧失殆尽。言官动辄以风闻无凭获咎、获罪，不能随意弹劾官员，且常以党争之嫌得罪。第二，给事中作为封驳官员，不但在管理上被划入都察院，视同御史，而且在实际政务运行过程中，已没有实际上的封驳权。
而且，从查办各次大案来看，乾隆皇帝很少依赖于都察院，几乎从不把贪腐大案交给监察系统处理，而主要由他自己察觉后，派专门的钦差大臣前往查核。所以，乾隆帝的惩贪力度不可谓不大，但并没有形成一套成熟的对官员权力的制约、监察机制。受制度所限，监察官员难以在清代的惩贪反腐事务中有所作为。少了这层制度上的监督监察，仅仅依靠皇帝一己之力，并不能形成对官员权力的有效制约，也就无法阻止官场腐败的泛滥。
清朝皇帝之所以不重视监察官员在惩贪防腐中的作用，是因为他们担心这些官员乘机介入党争、重蹈明朝覆辙。而且，自康熙、雍正时形成的奏折制度，在很大程度上具有监督官员的作用。在康、雍二帝看来，通过奏折让官员们互相监督，比将监察大权交给科道官员更为有效地防止党争，可以避免科道言官因介入党争而导致信息不准的弊病。
按照康、雍二帝的设想，奏折制度在一定程度上可以取代督察院科道官员监察百官的职能，各省官员可以通过奏折向皇帝密报任何人的任何事情，其严密程度远超科道体制。然而，为什么乾隆时期的诸多贪腐大案中，我们也很难看到奏折制度的作用呢？
清代奏折作用大打折扣，官员都不愿意用奏折去举劾同僚
在甘肃冒赈特大贪污案中，奏折的作用显然已经大打折扣。甘肃布政使王亶望、王廷赞先后违规操作将近七年之久，本应该通过密折来举报的督抚大员，却全都缄默无言，其中几个人不得不说。
首先是陕甘总督勒尔锦。勒尔锦主政陕甘，对王亶望冒赈之事一直给与保护和默许。乾隆三十九年（1774），向中央上奏请求开捐赈灾的恰恰是勒尔锦。但勒尔锦并不知道王亶望用一种瞒天过海的手法，将捐本色粮谷，改成了捐折色银两。这是作为甘肃通省舞弊的首犯王亶望操盘甘肃冒赈案中一个最关键的步骤，这也是案发后审案官员和乾隆皇帝都难以理解的事情。偌大的总督，竟然对动静这么大的事情无法知觉、无所作为，可见要么是极端昏聩，要么就是被拉下了水。而王亶望是如何做到这一点呢？
据勒尔锦后来的供词说：他也听说了王亶望改收折色的事情，但风闻无据，不敢上报。他也曾派属下四处打探，“怎奈委文官去，文官说没有此事。委武官去，武官说也没有此事。通省就把我蒙蔽起来，我想不出怎么样可以查他们的弊”.
第二是当时身任甘肃按察使的福宁。他和王亶望同列省级大员，按道理，他应该可以上折密奏。但福宁后来说，在捐赈过程中，王亶望很高明的一招就是让兰州府全权处理此事，兰州知府蒋全迪是王亶望的亲信，全省捐纳都直接交给兰州府收储，并由兰州府向捐纳者发放“执照”.全省各州县能够收取多少捐纳，发放多少执照，全由王亶望一个人决定，他人无从插手。得到捐纳名额意味着可以将所收银两纳入私囊，所以各州县纷纷逢迎藩司王亶望，争先恐后地给他送钱、送礼、盖房子。各州县在收取捐纳后，上下级之间开具证明，以完结事项。不但从来无人告发，而且手续齐全，上下通同作弊，即使握着全省监察大权的臬司福宁，也无法以一人应付全省官员。
在其他很多大案中，为本省官员贪腐遮掩瞒报的现象屡屡出现，很多人都不愿意用手中的奏折去举劾同僚。为什么此时手握折奏权的封疆大吏都不愿举劾同僚在经济上的不法呢？这其中有一个奏折性质改变，从密折逐渐常规化的因素。一是折奏人的常规化，奏折创立之初，折奏人需要皇帝私相授受，得到这种权力的人被视为被皇帝信任有加，自然受宠若惊，无所不报。而到乾隆时期，有折奏权的人已经固定化，被地方督抚大员等视为当然的权力，而已经不是特权；二是奏折内容的常规化。康雍时期，奏折的内容多源于皇帝的需要，皇帝常在奏折中与某督抚专门讨论某些问题，朱批常至数百字、千余字之多。乾隆时期的奏折皇帝仍在亲阅亲批，但多以“知道了”、“览”、“该部议奏”等格式化内容为多。至于专门上谕，则由军机处根据皇帝口授起草而成。也就是说，奏折原来那种皇帝和大臣之间私人通信的性质逐渐淡化，公文色彩渐重。至于地方督抚大员列入奏折的事项，也越来越多，凡人事、财政、军事事务，大多都先以奏折奏报，内容趋向固定化。
更重要的是，奏折不再是密折，不再保密。乾隆执政时，已经开始把一些官员的奏折交给军机大臣讨论，甚至转发给其他官员阅看处理，这本身就有违当初康雍二帝设置奏折的初衷。这对奏折制度来说是一个质的转变，在失去密折这层保护膜后，手握折奏大权的地方督抚大员谁还愿意去举报、弹劾其他官员的贪渎之事呢？
所以，清代集团性政治腐败的案件频频出现，一个地方大员贪腐，其他官员不但不举报，还百般为其遮掩，甚至默契配合，共同获利。这其中固然有很多原因，但监察系统的不作为，奏折制度的常规化，使大清官场中的监控监督机制大大弱化，官员的权力愈发不受约束。
据《人民论坛》
