四年四相，短命内阁似乎成了日本政坛的传染病。八个月前民主党高调上台，大有革故鼎新、再造日本之势，不料其第一任首相的下台竟比自民党的前任们更加惨淡。自2006年以来，安倍晋三、福田康夫和麻生太郎三任首相先后在位366、365和358天，到了鸠山由纪夫只剩下266天。新任首相菅直人能否带领民主党一扫政坛乱象，开创长期政权，还是未知数。但不论未来日本由谁掌舵，要走出短命内阁的怪圈，至少要突破政策、政局和行政三大难关。
政权选择的根本在于政策选择
民主党去年高举“政权选择”的旗帜，一举赢得众议院选举，终结了几十年来自民党一党独大的历史。从表面上看，是选民的求变心态把老朽的自民党赶下了台。但不能忘记的是，此前四年，同样的选民却让小泉纯一郎领导的自民党在大选中获得了压倒性胜利。当年的小泉把选举的焦点集中于邮政民营化，以此作为其结构改革的试金石，且不论这一政策本身的是非功过，就其方向之明确、态度之坚决而言，确实给日本政坛注入了活力，这也是小泉内阁得以在高支持率下维持五年半的原因。但小泉一味推行新自由主义政策，损害了大批自民党传统选民的利益，从根本上瓦解了自民党的统治基础，自民党倚仗他为政权续命无异于饮鸩止渴。其后的三位继任者，面对来自普通选民和既得利益集团的双重压力，在继续改革还是放弃改革之间徘徊不前，导致支持率每况愈下，最终失去了政权。反观民主党，率先在日本政治中引入“政权公约”作为竞选纲领，并抓住选民对小泉改革负面后果的不满，针锋相对地打出“生活第一”的旗号，终于实现了改朝换代的夙愿。
可惜的是，民主党未能及时适应从在野到在朝的身份转变，上台后过分拘泥于选举时的承诺，一遇难题就迁延不决。这种不能做出选择、不能有所为有所不为的政治，也使得鸠山内阁的支持率在半年多的时间里从最初的超过七成下降到不足两成。
难做抉择的责任也不全在执政者，民意的不确定是更深层的原因。二战后日本政治的长期稳定基于国民在社会经济政策上存在的共识。这种共识以发展和平等为两大目标，即一面追求经济增长，一面促进社会福利。自民党长期一党执政和官僚主导的统治结构为实践上述共识提供了政治领导。然而，冷战结束、经济全球化等国际因素，加上泡沫经济破灭和老龄化社会的到来等国内因素，使得维系共识的社会经济基础不复存在，依靠高速经济增长向社会各个角落散布财富以换取支持的自民党政治难以为继。小泉的结构改革虽然意在打破这一困局，但未能真正凝聚起新的共识。当人们开始感受到改革带来的贫富差距扩大等一系列苦痛时，便疏离自民党，转而支持明确反对新自由主义甚至反对全球化的鸠山。问题是，在经济不景气的情况下许诺社会福利支出，这样的无米之炊在现实中不可能做到。到底是以提高竞争力、促进经济增长为优先，还是以社会平等、改善生活质量为优先，对此日本国民尚未做出明确的选择。在新的共识形成之前，政治家的责任勇于表明自己认为正确的道路，让国民去做选择，这一过程也可能伴随政权动荡和政策摇摆。然而反复试错恰恰是找到新方向的必经之路。
日本政党政治的一大难题
近年来日本频频换相还有其政治制度层面上的原因。上世纪90年代中期，为了革除利益分配政治导致的腐败等种种弊端，日本进行了选举制度的改革，把中选区制改为小选区制为主、比例代表制为辅的制度。其结果是，小党只有通过合作乃至合并才能在竞争中生存下来，从而形成了两大政党或政党集团争夺政权的趋势。民主党也正是在这一制度背景下由多个政党逐渐汇聚而成，最终实现了政权更替的目标，开辟了两党政治的可能性。
但是，这一选举制度的改革却遇到了一个未曾料想到的障碍。根据宪法，日本国会由上下两院组成，由于众议院和参议院在议员任期和选举方式上都不相同，一般情况下两院选举也不同时间进行，这就很可能出现两院选举结果迥异的局面，导致执政党和反对党分别掌握众参两院。虽然众议院在宪法上具有优势地位，可以凭三分之二多数再次通过被参议院否决的法案，但一个反对党控制的参议院仍然可以让政府举步维艰。2007年夏自民党在参议院选举中惨败于民主党，造成分裂国会，首相及其内阁就饱受煎熬，大部分议案中途而废。民主党执政以后，也因为在参议院只拥有相对多数，只有和其它政党结成联盟才能获得过半数，所以不得不与政见歧异的社民党和国民新党组成联合内阁。结果，民主党同样因此受到致命打击。由于社民党在普天间美军基地搬迁问题上态度强硬，使得日本政府难以在谈判中做出妥协。而当鸠山最终在美国的压力前屈服时，社民党即刻退出执政联盟，这成了压垮鸠山内阁的最后一根稻草。
分裂国会容易导致政治陷入僵局，所以如何形成有效的党派间合作，成为当前及未来日本政党政治的一大难题。如果执政联盟中的小党一味固执于本党政见，那么政权就随时处在风雨飘摇之中。
依赖官僚还是摆脱官僚
民主党要稳定政权，还需要克服行政方面的问题。以往自民党的决策，有赖于其庞大的党总部组织和活跃的“族议员”。决策核心在政务调查会(简称政调会)，政调会下设对应各个中央省厅的部会以及对应经济、社会集团的调查会和特别委员会，族议员围绕这些机构形成建设族、农林族、文教族、邮政族、国防族等。这使自民党一面连着中央省厅，一面连着利益集团，形成所谓的“铁三角”。这一专家治国型的决策模式虽有执行力强、能平衡各方利益等优点，但也因透明度低、容易形成垄断性的利权而遭人诟病。特别是当腐败丑闻频发时，自民党和官僚机构就成了众矢之的。
民主党不仅把自民党视为政敌，而且决心改革上述决策模式。但由于自民党和官僚几十年来形成了你中有我、我中有你的“政策共同体”，民主党自然地把官僚视为与自民党沆瀣一气的敌人。民主党上台后，不再依赖官僚制定政策，这固然使得决策过程更加公开、透明，但同时严重打击了官僚的积极性。结果没有能真正形成政治家对官僚的主导，反而造成了政治家与官僚的脱节。民主党还废除了政调会制度，表面上促进了民主，实际上进一步削弱了自己制定和实施政策的能力。
因此，官僚机构如何在两党轮流执政的情况下保持中立，客观地为执政党提供多种可能的政策选择;反对党上台后如何养成与官僚合作的习惯，提高决策和执行能力，这些对日本政治来说是崭新的课题。民主党过去一直以批判官僚机构著称，但第一任首相却因为缺乏执行力而遭民意抛弃，这不能不引起日本政治精英的反思。
当前，新首相菅直人提出“强经济、强财政、强社会保障”的三强目标，致力于在依赖财政杠杆的旧自民党政治和诉诸结构改革的小泉政治之间寻找“第三条道路”。他在民主党内恢复了政调会制度，期望以此强化党的决策能力。此外，曾以反官僚机构闻名的菅直人还主动提出与官僚合作。这些都似乎暗示了菅直人内阁对以往教训和未来难题的清醒认识，但究竟能否奏效，还需拭目以待。 (作者为北京大学国际关系学院副教授)
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