自此，传统的“奏销”制度实际上名存实亡，并生成了“内销、外销”的新变种：地方上有选择地将那些与中央规定相符的开支上报，称为“内销”，而不相符合的不予上报，称为“外销”。“内销”也往往不按规定填报“四柱”表单，只提交一份简单的明细。“外销”部分则完全脱离了中央财政和中央监察部门的视线，成了实际上的“坐支”。
更为致命的，为了确保中央一级的财政收入，中央退而求其次，以行政命令的方式，规定了“京饷”定额，硬性摊派给地方。这种看似强悍的做法，实际上色厉内茬，等于是变相承认：地方只要足额缴纳“京饷”，就可以自由支配其余的财政收入，而且，中央根本就不问“京饷”的饷源税种，只要真金实银。
此后，各种新增战争赔款及新政改革的开支，都通过这种摊派的方式解决。为了让地方政府接受摊派，中央一边高举组织人事权这一大棒，进行逼迫，一边高举政策倾斜的胡萝卜，不断地开口子准许地方开征新的税赋——显然，这种竭泽而渔的方式，造成了权威资源的不可持续、不可再生的滥用，在丧失了对地方财政实际控制权的同时，中央也丧失了更为宝贵的权威资源。
地方政府成为“车匪路霸”
令中央财权彻底丧失的最大漏洞，就是地方征收的“厘金”。
所谓“厘金”，得名于“值百抽一”(1%，即“一厘”)的税率，是一种贸易税。在实际执行过程中，税率并非名义上的“一厘”(1%)，多数省份都在5%以上。厘金的征收对象，几乎涵盖所有商品，及商品流通的所有环节。罗玉东在其1936年出版的《中国厘金史》中总结说，“举凡一切贫富人民自出生到死亡，日用所需之物，无一不在被课之列。”
厘金这一税种，是在镇压太平天国运动中，地方官员们创造性思维的集中体现。其始作俑者，一般认为是刑部侍郎雷以諴。雷于1853年在扬州会办军务，为了解决团练经费，根据中央“就地自行筹饷”的指示精神，向本地坐商及途经本地的行商征收厘金。这一招十分见效，不久即被中央采纳，于1855年在全国范围内推广，成为继田赋、盐税之外的最大税种。
厘金的最初设计，是战时的权宜之计，取诸地方、用于地方，算是地方税，但地方政府尝到了甜头之后，就被固定下来，成了常税。地方政府对厘金的征收充满了积极性，大干快上，一时之间，全国范围内局卡林立，布如罗网，商贾行人处处要交“买路钱”，各地政府俨然成为穿制服的“车匪路霸”。
花样百出的名目，并不止这些，还有查船规费、查货规费、浮收折价、填换运照、划子钱、灰印钱、出票钱、验票钱、换票钱、苛罚等等。
为了确保厘金的征收，地方政府甚至不惜牺牲田赋和盐税等“国税”，厘金迅速成为数额最为可观的大税种。根据刚毅在1899年的报告，广东全省财税收入500余万两，其中厘金收入高达393万两，占78.2%，其余才是“地丁、盐课、耗羡、杂税”4项传统税收的总和。
厘金的设立，对本土农工商业伤害极大，而外资企业则因为条约中明确规定了只需要缴纳海关关税，而得以幸免，并因此占据了相当有利的竞争地位——这与其说是外资享受“超国民待遇”，不如说内资被迫承担“超国民负担”。这也导致大量内资纷纷依附外资，披起“洋皮”。
1896年李鸿章出访欧美，其中一个重要的使命，就是游说各国同意中国提高关税。各国一致认为，中国关税全球最低，确有必要提高，但中国必须首先取消厘金，否则无法改善投资和经商环境，关税提高之后商业更难推行。李鸿章完全认同西方对厘金的负面看法，但因为涉及庞大的既得利益集团，他一个靠边站的老干部，实际上无能为力。最终，提升关税的使命彻底失败。
从厘金创办以来，中央一直没有放弃过监控的企图，多次要求各地上报厘金的收支账目，但难以如愿;即便后来开始申报，却存在着严重的瞒报漏报少报现象。根据户部在光绪六年(1880年)的一份报告，厘金收入被压低瞒报的金额高达70%，而其办公经费支出(“局用”)被夸大瞒报的金额甚至高达80%：“(厘金)隐匿挪移，在所不免……至局用一项，或以一成开支;或正厘一两，收办公银八分;或则支销项下并无经费名目。查应出之款匿不开报，则所报收款不实不尽可知……此外洋药(进口鸦片)厘金，闻东南各省，有以百两报五十两者，甚或三十两者。此中暗亏厘课，为数甚巨。”
为了确保厘金的征收，地方政府甚至不惜与中央恶性竞争。咸丰十一年(1861年)，恭亲王等报告说：“广东设有洋药抽厘总局，如有人先输五十两，即无庸在关上完纳正税。又澳门漏税之茶叶，日见其多，每百斤税银二两五钱，抽厘局只征五钱，即可任商人绕越走私，无一肯到关纳税。”在厘金局的持续挤压下，浒墅、西新、北新三个常关甚至不能不“倒闭”。
厘金之外，地方政府还想出了各种花样繁多的苛捐杂税，甚至也不报请中央批准，自行征收。
根据1910年《广东省财政说明书》，该省的捐税名目之多，令人眼花缭乱。捐税共分正、杂、零星三大类。而且，在某种捐税之下，还有各种子目。这些捐税种类，多是零星的蝇头小税，真正是涓滴不漏。河南遂平县连麻豆、芝麻也不放过，要按重量征税，不仅扰民残民，而且大大增加了行政成本，令财政收支更为入不敷出。
地方政府成为穿制度的“车匪路霸”后，在利益驱动下，甚至连“皇纲”都敢劫。战争期间，原应上缴中央的丁、漕、盐、关等税款，都曾被劫。咸丰二年(1852年)，安徽巡抚蒋文庆首开先河，将全省上下的地丁、关税及杂款，一律截留，充作军费;次年，浙江协拨湖广的饷银7万两过境安徽，又被他截留。同年，广东解往江南粮台的15万两饷银，被江西巡抚张芾截留;曾国藩则截留了过境湖南的4万两饷银……中央对此无可奈何，只能在申斥之外，予以默认。
日益坐大的地方，也开始侵蚀中央的固有税源。如买官卖官的“捐纳”，本是属于中央的特权，从战时开始，地方纷纷染指。更令中央郁闷的是，为了争夺客源，各地竞相降价销售，导致官位大贬值，“捐纳”的收入直线下降。以中央财政所得捐纳收入为例，道光年间每年可得1000万~2000万两，光绪初年就只能收到50万~60万两。
“永不加赋”过期作废
伴随着兵权、财权的下放和“被下放”，同样敏感的组织人事权、至少是财政机构的组织人事权，也开始转移到地方。各省在战时所设立的厘金局、筹款局、军需总局等，战后所设立的“善后局”、“筹防局”等，人事权皆掌控于地方实力派手中。中央财政的派出机构“布政使司”的首长“藩台”，对此毫无发言权，中央组织人事部门也根本无法插手。战后，户部令各厘局裁员，并纳入统一管理体系，均遭到地方上的软顶硬扛，无法推行。这等于是在原先的财政管理体制外，另外设立了一套新的体制。这些机构与老的机构并列，互不统属，政出多门，争夺本来就不丰厚的税源。 (责任编辑：陈冬梅)
