清代南京
在300年前的清代,南京就已经有“城管”了。由于官府人手不足,需借助保甲等城市基层组织来加强社会管理与控制。因此,那时就有临时工了,甚至还常与百姓起冲突。
“城管”多用临时工
明代的南京城,在清代习惯上称之为江宁省城。清代江宁城的布局大致沿袭了明南京城的旧有模式,即城南为居住、商业区,城北为军事、文教区。与明代不同的是,清代将明皇城改建为满城,使城东由政治区转变为军事区域。清代江宁城的主要街区与大部分人口集中分布在城南部,特别是大中桥至石城门一线以南的区域。
江宁城内设置有省、道、府、县等各级地方行政机构,并驻扎着八旗、绿营军队,建有大量文武官署。总督署及绿营武将衙署多集中于城中部,布政司、府、县衙署则主要位于城南人口稠密地区。在城市管理方面,县级机构以下,设有坊厢、保甲等基层社会组织,起着征派赋役、维持治安的作用。清代前期,江宁城内的保甲组织一度松弛,至乾隆年间才进行较严格的编查。
清代江宁府及上元、江宁两县的职官数量十分有限,在管理纷繁复杂的城市事务时,常显得捉襟见肘。以维持治安为例,江宁城内的巡查、捕盗事宜由江宁城守营、江宁府南捕通判、北捕通判、上元知县、江宁知县等具体负责。而按清代官制,南、北捕通判均无经制属员,上、江两知县属下也仅设县丞一名、典史一名。各衙门的具体事务实际上大多由国家经制之外的胥吏、差役等完成。
而由于江宁“省城五方杂处,街市宽阔,巷道四通八达,盗贼便于行走”,官府人手不足,还需借助保甲等城市基层组织来加强社会管理与控制,甚至发动普通市民参与巡防。
雍正年间,江宁当局即曾在城内街巷“添设栅栏,责成居民轮流看守”.胥吏和差役“不是国家的正式工作人员,不享受俸禄和升迁待遇,也不接受严格的考核。虽然他们只是从百姓中佥派或雇募的役,但其行为代表官府。这种非官非民的模糊身份,使他们不能受到国家机器内制度约束,也不可能受到来自百姓的监督,因为他们的半官方身份使他们凌驾于百姓之上”
由于缺乏监督制约,胥吏、差役等的不法行径十分普遍。如江宁各衙门“捕役通盗,以至窃盗常有”,使得城内治安巡缉形同虚设。胥吏、差役等肆意侵犯普通市民的权益,激起后者的对抗,甚至会酿成群体性冲突,对当局的统治秩序产生一定的冲击。
经费靠罚银与地方绅士捐资
除人员方面的困扰外,清代城市管理还面临着经费短缺的问题,地方府县征收的赋税大多送往中央,地方存留甚少。经费的不足,使地方政府难以进行大规模的工程与基础设施建设,在文化教育、社会治安等方面的投入也十分有限。为应付各项公共事业的巨大开支,地方官往往要另寻财源。如嘉庆二十五年(1820年),当局鉴于“江宁省城钟山、尊经两书院及普济堂,岁支经费每形短绌,必须宽筹息本,俾寒士贫黎藉资教养。又有冲途道路桥梁均有坍缺,应修及虽经估修尚有例价不敷,难以告成之工”,遂将罚没入官的银两8万两贮存江宁藩库,“即赏充省城书院、普济堂不敷经费及修补冲途道路桥梁工用”
此类罚没入官银两虽能在一定程度上缓解政府财政压力,但由于其并不具有固定性,数额也较为有限,因而并不能完全解决城市公共事业经费短缺的问题。
自嘉庆初年开始,由于社会与经济环境恶化,迫使地方政府寻求绅士帮助,“官为监督、绅士经理”的管理模式逐渐体现其优越性。地方绅士的参与,显着缓解了地方政府的财政压力:嘉庆年间,聚宝门“城楼倒塌,十余年来,有司莫之问”.江宁知县傅璋上任伊始,即“特筹款重修之,一时夸为盛事”.同一时期,“城阙石路损坏亦久,数年前有议修者,格而不果行”,傅璋为实施维修工程,仍号召民间募集资金。此后“乐输者众,不数月而工竣”
地方绅士除捐资外,还直接参与城市公共事务的办理。嘉、道年间,江宁多项水利工程即采取官督绅办的模式进行施工。道光之后,地方绅士在城市管理中扮演着愈来愈重要的角色,甚至在遇有战事时也须依赖绅士的力量。
太平天国战争以前,江宁地区绅士参与公务主要体现在公共工程、学校、慈善等领域。地方政府与绅士都能从“官为监督、绅士经理”这一模式中获益。对地方政府而言,与民间组织和士绅的合作无疑是有效的。首先,民间集资、发典生息补充了地方公共事业经费不足。其次,地方行政对传统“赢利型经纪”的依赖性减弱,行政效率得以提高。另一方面,地方绅士也因善举而获得社会声望,甚至国家旌表。他们亦因此入祠、入方志,并以此维系社会关系、巩固其精英集团的地位。(据《老人报》)