多年来，兰州受特殊地形地貌、不利气象因素、脆弱生态环境制约，以及单一能源、产业结构和扬尘、机动车尾气污染等诸多叠加因素影响，市区大气污染，空气质量长期居全国省会城市末位。为此，长期以来，兰州市在治污方面进行了持续不断的探索和努力。面对严峻的城市大气污染问题，七里河区敦煌路街道结合实际于2012年底在兰州市首创了冬季大气污染防治“网格化”管理模式，着力构建一张横向到边，纵向到底的治污之网，在防治冬季大气污染方面发挥了突出作用，取得了显著的成效。此举引来了包括北京、天津、河北、陕西、青海、新疆、嘉峪关等30多个省内外市区政府部门及环保部门的考察学习和推广运用。自去年开始，这一行之有效的社会创新管理模式不仅用在了冬季大气污染防治方面，还在其他领域开始全面推广运用。一年多来，社区网格化管理在城市管理方面发挥的作用有目共睹，然而，在城市管理实行社区网格化管理的过程中，也出现了一些问题，这就使得网格化管理模式在实际运用中遇到了一定的阻力。那么，到底是什么让这一新的城市管理模式难以很好地全面运转呢？记者 谈应霞

　　渊源：被“逼”出来的社区网格化管理

　　近些年来，兰州市在大气污染治理方面下了很大的功夫，但受特殊地形地貌、不利气象因素、脆弱生态环境制约，以及单一能源、产业结构和扬尘、机动车尾气污染等诸多叠加因素影响，市区大气污染，空气质量长期居全国省会城市末位。面对严峻的城市大气污染问题，兰州市打响了冬季大气污染防治“战”。从上到下，各职能部门都在想各种办法让兰州的空气好起来，优良天气多起来。

　　2012年冬季，在冬防工作中，敦煌路街道结合自己辖区的实际情况，在兰州市首创了冬季大气污染防治网格化管理模式，着力构建一张横向到边，纵向到底的治污之网。据了解，敦煌路街道地处兰州西站的繁华地段，东邻建兰路步行街，西接土门墩，南与西津西路北侧的西站街道接壤，北以光华街、南滨河路为界。辖区面积2.5平方公里，常住人口超过了8万人。辖区内有兰石集团、国投小三峡发电、西太华工贸集团等中央、省、市区属企业科以上单位22家，是一个集机械加工、科研、商贸、窗口服务业、居民住宅为一体的综合性辖区。当初，该辖区内有工业企业3家，建筑地工5家、燃煤锅炉4家13台228蒸吨，小火炉297家，烧烤摊点34家，餐饮业129家。从这些数据中我们不难看出，作为城市的中心区域，又是工业企业、建筑工地、燃煤锅炉，又是小火炉、烧烤摊点，餐饮业，其治污工作应该是困难重重。

　　按照传统城市管理模式，那种条块分隔的管理方式势必出现推诿扯皮，职责不清、管理混乱，效率低下的问题。而且那种传统的逐级上报方式让很多问题的解决时间延长，甚至得不到解决，且解决成本较高。另外由于各部门的标准不一样，导致条块间没有有效的配合。这就使得一个处于萌芽状态的问题变成了一个显现的问题，一个小问题变成了大问题；本来能够半小时内解决的问题，几天都解决不了。

　　面对这种传统城市管理模式的弊端，敦煌路街道结合自已辖区的实际情况，在数字技术基础上建立了以单元网格管理为特征的大气污染网格化管理模式，将信息技术、协同工作模式应用到了大气污染管理中。成立了由街道主要领导带头，各社区领导、城管办干部为成员的敦煌路街道冬季大气污染防治工作小组，即街道总网格。同时，结合视频网络监控技术，街道对辖区内的监管区域进行网格划分，以社区为单元共划分为8个二级网格，成立了4支专业队伍，负责对本社区范围内所有防治大气污染相关工作的总协调、总部署。另外，还划分了楼院小网格。在每个社区大网格内，按照楼院分布情况、人口密集程度以及单位、物业等分布情况，细分成小网格。这样以来，全街道共划分了40个小网格，每个小网格选出一名网格长、五名网格员、负责楼院网格内大气污染防治的日常宣传、监管和巡查工作。该街道首创的这种“金字塔”式的三级网格管理模式形成了街道大气污染防治工作一级抓一级，层层抓落实的良好格局。也使得发生在街道辖区内的许多有关大气污染防治的问题及时得到了解决，大大降低了解决成本，提高了工作效率。

　　实施：网格化让污染堵在源头上

　　网格化管理的关键是如何落实网格管理人员实现管理力量下沉。敦煌路街道要求每个社区的每个网格都要有一支大气污染防治网格监控小组，每个网格都由6名人员组成，包括网格楼院长、城管协调员、环境监督员、民事调解员、物业专管员和社区民警，这就形成了“一格六员”的模式。在这种人员结构组成上，网格楼院长对本网格和楼院的大气污染防治工作负全责。环保监督员是辖区环境污染方面的监测管理人员，主要负责对所辖网格楼院的环境保护工作进行常规检查，将检查出的问题反馈给责任单位或住户，并督促其限期整改处理，同时负责向上级环保热线12369检举环境污染和破坏环境违法行为。城管协调员是辖区城市管理工作的主要负责人，负责网格内与城市管理有关的工作，主要是小区院落环境卫生和基建项目的管理。民事调解员是排查调处辖区内民间纠纷的主要负责人，负责本网格内因环境污染问题造成的民事纠纷，并负责对居民的治污宣传工作。物业管理员是辖区内物业公司派驻网格的代表，接受网格党支部的领导，配合网格负责人和楼院长开展辖区物业管理方面的工作，特别是协调处理与物业公司有关的大气污染治理工作。社区民警是公安部门从事网格楼院的治安防范、管理和群众工作的主要力量，负责对本网格内造成环境污染的企业、法人及个人进行训诫、处置等。由此可见，网格内的每个人都有非常清晰的责任。通过他们的日常巡查，监管，有效控制了污染源的发生，做到了“全天候、全方位、全过程”落实监管责任。这样一来，该宣传的宣传，该整治的整治，该处置的处置，大家各负其责，将辖区的污染源堵在了源头上。

　　敦煌路街道书记陈耀龙告诉记者，一格六员都来自基层部门干部和辖区五老人员、志愿者、部分公益性岗位工作人员来兼任，可以说一格六员充分调动了社会资源。首先，这些网格员基本都生活在各自所属网格内，熟悉辖区的情况，在涉污事件巡查中能够及时发现问题，且巡查成本较低，他们每天只需定时定点去自己的网格内巡查，就可以及时发现并解决问题，所以说网格员的巡查对防治污染起到了至关重要的作用，避免了许多隐性问题变成显性问题，小事件变成大事件问题的出现。同时，在巡查过程中，网格员还可以对居民宣传相关的政策法规，由于网格员也属辖区的一分子，与辖区居民比较熟悉，在政策宣传中，更容易得到居民的信任，从而能够更好更有效地进行政策法规的宣传，这种作用其他人是替代不了的。另外，在协调方面他们也能起到事半功倍的效果。因为网格内的很多事情可能涉及到辖区单位、部门和居民，而网格员在平时的工作中已经与单位部门熟悉了，与居民也很熟悉，在这种情况下，由其来协调一些事情会非常有效。而网格员的这四大职责，即发现、解决、宣传、协调是其他部门工作人员所无法代替的。这样一来，许多处于萌芽状态的问题经过网格员的巡查而被解决在萌芽期，有效杜绝了多方面的大气污染的发生。

　　同时，该街道按照“防治结合、重在预防”的原则，统筹专业队伍、市民群众、科技手段等各方面的力量，建立了切实有效的冬防监控网络。设立了96881民情呼叫大气污染举报专线，实行24小时专人值守，鼓励居民积极参与发现辖区点源污染，并对举报人给予一定奖励。另外，在全街道安装监控49个，通过视频，对辖区内的楼群院落、建筑企业、餐饮企业、燃煤锅炉、小火炉进行了全天候的动态监控。不仅如此，该街道还利用三维数字社会管理系统，将所有的污染源纳入监控范围，只要用鼠标点击屏幕上的监控摄像头，各重点地段的实时监控情况就清晰地呈现于眼前，实现了监控不留死角。

　　效果：治污“网格化”管理得到各界肯定

　　2013年11月中旬，由国家环保部西北督查中心主任赵浩明一行11人莅临敦煌路街道考察大气污染防治网格化管理工作。考察团一行实地查看了大气污染防治网格化管理工作各项制度、大气污染源分类监控、LED屏及各类基础工作资料，并通过三维数字中心视屏监控系统查看了建筑工地扬尘防治、机动车尾气检测、红袖章工作队伍的巡查情况；同时，考察团还随机抽取了辖区一户商铺，了解了辖区小煤炉的使用情况，表示污染监控得力，措施落实有效，对敦煌路街道冬防“网格化管理”工作给予了肯定。

　　敦煌路街道首创的有关冬季大气污染防治网格化管理的模式取得良好成效，并于去年冬季开始在兰州市推广应用。兰州市在四城区街道社区设置了环保专干，对燃煤小锅炉、小火炉及道路开挖施工、建筑拆迁施工和道路清扫扬尘实行责任到人的包区域监管，形成了纵向到底、横向到边的网格化污染监督模式，扬尘和燃煤两大源污染得到有效管控，空气优良天数达到290多天。这让省内外污染较为严重的城市纷纷前来“取经”。

　　石家庄市直有关部门的负责同志在赴兰州考察大气污染治理工作时，考察团一行实地考察了敦煌路街道网格化管理、西湖供热站燃煤锅炉改造等工作，并针对大气污染防治工作进行了座谈交流。考察团成员表示，尽管在兰州考察的时间不长，但学到了真东西，收获不小，接下来，他们将结合石家庄市的实际，学习借鉴兰州经验，运用到大气污染治理工作中，力争取得明显成效。

　　嘉峪关市在考察了兰州大气污染治理工作后，参照兰州市大气污染治理成功经验制定了《嘉峪关市2014—2016年大气污染防治实施方案》，将成立大气污染综合治理领导小组，并成立指挥部，对大气污染防治工作实行统一协调，统一指挥。结合社会治理创新工作，实行大气污染防治的网格化管理，合理划分各级网格，形成覆盖城乡的监管体系，有效控制污染源发生。并借助市社会管理服务中心和各类信息资源，建立治污信息平台，对全市大气污染进行实时监控、举报、受理和处置。同时，重拳打击企业偷排偷放行为，加强对企业污染治理设施运行情况的监管，加大环境监察力度，严查环境违法行为；严管扬尘污染等有效措施，积极进行大气污染防治工作。

　　大气污染防治网格化管理模式在街道实施两年来，不仅明显提高了防治效率，有效降低了防治成本，也提高了群众的参与积极性。陈耀龙告诉记者，这一系统投入运行以来，系统本身对大气污染问题的发现率达到了90%以上，而在过去只有30%左右，问题处理率为90.9%，问题的平均处理时间为12.1小时，而在过去则需要1周左右。另外，网格化管理使得各类污染源能够在第一时间被发现、解决，大大降低了维护成本。同时，组织人员的集约化分工配置，使大量工作由少数网格员来完成，专业部门不再承担发现问题，捕获信息的责任，彻底从“监督“工作中解放了出来，降低了消耗。同时，新型的组织结构和人员分工方式解决了职责交叉、推诿扯皮、多头管理的问题，大大提高了管理主体的活力和效率。其次，通过网格平台的纽带作用，加速了信息传递，方便了网格管理者及时采取措施对症下药。

　　去年，市委副书记、市长袁占亭在七里河区检查网格化管理工作时指出，要整合五城联创、污染治理等城市管理各项工作，进一步探索建立基层组织网格化管理的长效机制，真正做到任务落实下去、责任扛上肩头、管理有效提升。

　　问题：

　　“网格化”管理虽有效 按需配岗很重要

　　通过对敦煌路街道大气污染防治网格化管理的认识，我们不得不为这种社会管理的创新模式叫好。因为，它依托统一的城市管理以及数字化的平台，将城市管理辖区按照一定的标准划分成为单元网格。通过加强对单元网格的部件和事件巡查，建立一种监督和处置互相分离的形式。对于政府来说的主要优势是政府能够主动发现，及时处理，加强政府对城市的管理能力和处理速度，将问题解决在居民投诉之前。

　　“网格化管理实现了城市管理的扁平化解决了以往城市管理层级过多的问题，解决了城市管理中梗阻的问题。使我们的城市管理更为有效。去年，七里河区就在网格化管理的基础上推行了‘十百千’行动。就是一个县级领导包3到4个网格，全区的科级部门进网格，千名干部进网格。这样以来，县级领导包大网格，部门包小网，干部包到点上，所有的行政资源集合到一起，大家拧成一股绳，齐抓共管，取得了非常好的效果。”陈耀龙说。而据记者了解， 这种将被动应对问题的管理模式转变为主动发现问题和解决问题的模式也已经运用到了很多城市的管理中。

　　对于这样一个全新的，有效的城市管理模式，亲自参与到其中的网格员们又是怎么想的呢？结果的确有些出乎意料。“ 一个良好的制度模式需要一个良好的运行机制，我们现在却成了‘包治百病’的地方，哪个口上的工作都压到我们身上，的确让我们心有余而力不足。”已经在社区干了8年综治员工作的王琴（应采访对象要求使用化名）说。她坦诚地告诉记者，8年前，她是托关系才进到社区成为一名综治员的，那时候的工作压力很小，每天除了到辖区巡逻外，最多就是帮助社区专干们入户。但自从推行社区网格化管理以来，她们的工作基本变成了5+2，白+黑，而且基本要做到随叫随到，手头的工作多的干不完，压力超大，为此，她于今年3月份选择了辞职。“说实话，这份工作对我来说非常需要，但是实在干不动了。一天到晚的跑，压力太大了。冬防的时候，我们时常半夜三更站在大街上，劝说那些摆烧烤摊的人不使用有烟煤，早点撤摊；辖区里有垃圾了， 不管白天黑夜都得去扫，督查出来哪里的残标没铲掉，那我们头上的火又着了，这种体力加心理的压力感觉实在干不下去了。一个月就1200块钱的工资，不干也罢。”王琴毫不恋惜地说。

　　据了解，和王琴一样，因为过多的网格工作而选择辞职的社区志愿者、公益性岗位工作人员，甚至社区专干不在少数。有基层部门统计，目前，社区公益性岗位的辞职率已经达到40%左右。主要原因就是在实行社区网格化管理后，上级行政化干预，再加上网格管理

　　的内容繁杂。“创建卫生城市、平安兰州、文明城市、历史文化名城、园林城市、环保模范城市、大气污染防治，哪一项都与我们有关，我人除了自己的本职工作外，还要干这些创建的活，而且其中有很多事情是我们很难完成的。本来我们的本职工作压力就很大，再加上这么多的与本职工作无关的工作，我们很多人都累的干不动了，好多人都辞职了。”仍然坚守在社区专干岗位上的小孙如是说，“其实，社区网格化管理真的是一种非常有效的管理模式，但是，现在压下来的活太多，已经走样了，照这样下去只能沦为形式。”

　　对此问题，已经参与其中的网格员们认为，要解决这个问题，应该考虑增设一批网格员的公益性岗位，一个网格配置3至4人，专门负责网格内的事，让网格化管理真正为我们的城市管理做出应有的贡献。